以時間換空間很重要。
隨著個別城投平臺出現(xiàn)債券技術(shù)性違約，市場對地方城投債務(wù)的風(fēng)險擔(dān)憂加劇。
在業(yè)內(nèi)人士看來，考慮到城投債違約會加劇區(qū)域信用環(huán)境惡化，各地短期內(nèi)不會輕易允許“打破剛兌”。但償債意愿之外，繼續(xù)保持“零違約”對各地償債能力的考驗較大，今年以來已有個別地方公開表示無力化債。
相關(guān)問題也是惠譽(yù)、穆迪、中誠信國際等主流評級機(jī)構(gòu)近期熱議的話題。綜合來看，債券到期規(guī)模增加、再融資難度加大、地方財政支持減弱等背景下，若沒有特殊政策支持，城投債打破剛兌的概率增加，尤其弱資質(zhì)區(qū)域的尾部城投風(fēng)險在加劇。當(dāng)前公開的化債方案以解決短期流動性為主，但由于相關(guān)信息不透明和效果有限、特殊政策支持以及配以具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的化債方案或能夠更加提振投資者信心。
零違約會否持續(xù)？
盡管在2014年～2015年第一輪政府債務(wù)化解中，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確要求“剝離融資平臺公司政府融資職能”，地方政府不再對城投債兜底，但市場對城投的定位依然與地方政府信用掛鉤。
據(jù)中泰證券統(tǒng)計，截至2022年末，全國城投有息債務(wù)余額超過54萬億元，相比10年前增長超過7倍，規(guī)模已經(jīng)超過地方政府一般債和專項債之和，部分機(jī)構(gòu)統(tǒng)計的廣義口徑數(shù)據(jù)超過70萬億元。其中，Wind數(shù)據(jù)顯示，除規(guī)模更大的銀行貸款、非標(biāo)融資外，目前城投公開市場債券余額已經(jīng)接近14萬億元，其中今年到期規(guī)模接近4萬億元，達(dá)到歷史峰值，未來2年到期規(guī)模均在3萬億元以上。
在非標(biāo)融資違約、銀行貸款展期等陸續(xù)上演之后，市場關(guān)注的焦點(diǎn)也轉(zhuǎn)向債券——作為最后的“城投信仰”，公開市場債券是否會違約？近期，昆明個別城投平臺的技術(shù)性違約事件加劇了這一擔(dān)憂。
中誠信國際副總裁李玉平在中誠信國際與穆迪一場研討會上表示，“城投信仰”依然存在，但有弱化趨勢。即使僅考慮城投有息債務(wù)（不考慮地方顯性債務(wù)），地方債務(wù)壓力已經(jīng)是綜合財力的近2倍。而同期，面對大量到期債務(wù)，城投平臺的再融資規(guī)模下降、成本上升、短期占比上升，加上盈利能力不足、貨幣資金持有量下滑，存在多重困境。
“我認(rèn)為‘零違約’記錄不會一直保持下去，這是一個時間早晚的問題。”惠譽(yù)評級亞太區(qū)國際公共融資評級高級董事孫浩近期在一場策略會上表示，綜合城投有息債務(wù)和地方政府一般財政預(yù)算收入的規(guī)模、增速，城投還本付息的壓力超過了地方政府財政承載能力。粗略計算，城投每年利息支出已經(jīng)占到地方一般財政預(yù)算收入的30%以上，而近5年城投有息債務(wù)增速超過100%，地方政府一般財政預(yù)算收入增長了不到20%。
孫浩認(rèn)為，非標(biāo)領(lǐng)域違約帶來的風(fēng)險擴(kuò)散是不可避免的，但近年來隨著城投平臺向市場化轉(zhuǎn)型，其違約風(fēng)險來源也逐漸從此前的政府項目回款，下沉到商業(yè)運(yùn)營項目。李玉平也指出，在隱性債務(wù)逐漸剝離之后，地方政府對城投的經(jīng)營性債務(wù)支持有所削弱。
“當(dāng)未來某一天看到有城投公開市場債券實質(zhì)性或者技術(shù)性違約的時候，可能主要的風(fēng)險來源已經(jīng)不再是傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)。”他補(bǔ)充表示，市場對城投債的違約已有一定預(yù)期，財政和金融監(jiān)管對流動性的支撐是關(guān)鍵。
壓力來自哪些方面？
城投的資金來源可分為兩大類，一方面來自地方政府的外部支持，另一方面靠自身盈利和融資。
首先從城投自身來看，當(dāng)前，盈利能力和融資難度呈一下一上態(tài)勢。從盈利角度來看，李玉平指出，當(dāng)前城投平臺正面臨傳統(tǒng)功能性業(yè)務(wù)持續(xù)性不足和轉(zhuǎn)型發(fā)展受多重因素制約的矛盾，其中最關(guān)鍵的在于，多數(shù)傳統(tǒng)基建業(yè)務(wù)趨于飽和，而市場化業(yè)務(wù)在宏觀環(huán)境變化下尚難有起色。
2022年財報顯示，城投平臺幾大明顯特征，一是應(yīng)收款項上升，二是存貨增加，三是貨幣資金下降，四是債務(wù)整體增長但增速放緩、短債占比上升。
惠譽(yù)評級亞太區(qū)國際公共融資評級聯(lián)席董事陸靜怡指出，數(shù)據(jù)一方面反映了政府項目回款放緩，另一方面也印證了城投平臺在囤積土地，而貨幣資金下降與回款放緩和融資環(huán)境收緊都有關(guān)系?！霸谖覀兯惺茉u的高收益主體當(dāng)中，整體短期債務(wù)上升、貨幣資金下降信號是比較明顯的。”她表示，城投領(lǐng)域的信用資質(zhì)進(jìn)一步分化，尾部城投的信用風(fēng)險尤其是流動性風(fēng)險正在加劇。
在盈利能力和融資不足以保障還本付息的情況下，外部支持變得至關(guān)重要，近期，昆明土投和昆明滇投的緊張兌付再次說明這一點(diǎn)。以昆明滇投為例，該平臺去年止盈轉(zhuǎn)虧，虧損接近13億元。新世紀(jì)評級5月一份報告顯示，今年3月末其短期剛性債務(wù)（按短期借款及一年內(nèi)到期的非流動負(fù)債估算）合計為142.48億元，而其貨幣資金已經(jīng)從2020年的53.66億元一路降至今年一季度的3.51億元。其貨幣資金主要集中于上市子公司滇池水務(wù)，而債券則集中于母公司，其他資產(chǎn)短期變現(xiàn)能力較弱。
但從代表政府對城投公司資金支付能力的政府性基金收入來看，據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，在房地產(chǎn)市場調(diào)整進(jìn)而土地出讓收入下降背景下，2022年多數(shù)省份該項收入出現(xiàn)下滑。截至2022年底，地方政府市政債總額達(dá)到35萬億元，顯性債務(wù)率占到綜合財力的125%。
哪些地方是高危？
分化趨勢下，面對全國3700多家城投，如何判斷一家城投企業(yè)的風(fēng)險防范機(jī)制是否有效？又有哪些指標(biāo)可以用來預(yù)判“黑天鵝”事件的發(fā)生？
對于資質(zhì)較強(qiáng)的城投平臺，孫浩總結(jié)了“天時地利人和”三大特征，“天時”即經(jīng)濟(jì)效能、密度和動能越強(qiáng)的地區(qū)，債務(wù)承受能力越強(qiáng)；“地利”即擁有優(yōu)質(zhì)地段的土地儲備、變現(xiàn)能力強(qiáng)的在運(yùn)營資產(chǎn)/項目，以及在當(dāng)?shù)剌^高的戰(zhàn)略定位；“人和”即政府部門、企業(yè)管理層的重視和支持。
而對于“黑天鵝”事件可能發(fā)生的指標(biāo)，孫浩認(rèn)為，除了負(fù)債端觀察，最重要的還是要看高債務(wù)規(guī)模能否形成有效資產(chǎn)，當(dāng)?shù)貙τ陧椖客顿Y和落地是否理性是重要衡量因素。
從區(qū)域角度來看，李玉平認(rèn)為，當(dāng)前“城投信仰”呈現(xiàn)區(qū)域分化，即財政實力較強(qiáng)區(qū)域“城投信仰”得到強(qiáng)化，財政實力較弱區(qū)域或發(fā)生信用風(fēng)險區(qū)域“信仰”被削弱，但在區(qū)域內(nèi)，前者是向上收斂，后者則向下收斂，同一區(qū)域信用關(guān)聯(lián)度較高。在這一背景下，弱區(qū)域受到的沖擊將被放大，部分偶然事件帶來超預(yù)期結(jié)果的可能性在上升。
今年3月，惠譽(yù)評級綜合今年的再融資缺口和信用利差點(diǎn)出了十大城投高風(fēng)險地區(qū)，分別是天津、寧夏、甘肅、遼寧、云南、青海、吉林、廣西、黑龍江和貴州。早在去年，云南、天津、甘肅、貴州和遼寧等地區(qū)在境內(nèi)外債券市場已經(jīng)出現(xiàn)凈償還現(xiàn)象。
陸靜怡總結(jié)稱，過往融資進(jìn)程比較激進(jìn)、累計債務(wù)規(guī)模較大、區(qū)域融資環(huán)境惡化、財政收入對土地出讓依賴度高、政府支持能力較弱，以及非標(biāo)風(fēng)險暴露的地方需要特別關(guān)注?！暗ǔ峭秱┦欠翊蚱苿們恫粌H是基本面上的問題，還要結(jié)合當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境觀察?！彼a(bǔ)充說。
孫浩認(rèn)為，地域的確是影響城投風(fēng)險的重要因素，但具體分析還要下沉到每一個實體和項目。
六大主流化債方案
在維持區(qū)域金融環(huán)境穩(wěn)定前提下，拉長債務(wù)期限、降低債務(wù)成本，是最近兩年各地城投化債的主要思路。
陸靜怡認(rèn)為，化債過程中，金融資源的支持、上級政府的資源調(diào)配能力、更高層的政策支持、債務(wù)展期后資產(chǎn)盤活能力是關(guān)鍵。穆迪企業(yè)融資部副總裁、高級分析師楊柳也指出，近兩年各地化債方案效果差異較大，地方政府自身掌握的資源稟賦、與城投公司的溝通與協(xié)調(diào)能力，是決定化債方案能否成功的關(guān)鍵。
當(dāng)前主流的化債方案主要有六種：一是根據(jù)隱性債務(wù)化解要求，地方政府直接動用財政資源償還；二是政府債券置換，本質(zhì)是將城投隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為地方顯性債務(wù)；三是地方政府出面與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)再融資（期限更長或利率更低）；四是地方政府協(xié)調(diào)推進(jìn)城投公司資產(chǎn)處置；五是地方政府牽頭設(shè)立流動性支持基金；六是城投公司提前收回債券，節(jié)省利息支出，釋放積極信號。
楊柳認(rèn)為，前兩種方案最直接且積極，信用影響最明顯，但受各地化債進(jìn)展和債務(wù)置換限額限制，可行性差異較大。后四種可以以時間換空間改善短期流動性，但對改善信用質(zhì)量效果有限。
在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)金融資源方面，典型案例是今年年初遵義道橋?qū)?56億元銀行貸款展期20年。對此，楊柳指出，鑒于當(dāng)?shù)卣w基本面偏弱、債務(wù)規(guī)模較高，投資者對當(dāng)?shù)卣欠裼凶銐虻馁Y源從根本上解決城投債務(wù)問題依然存疑，反映在資本市場上是貴州城投公司仍面臨發(fā)新債困難、融資成本攀升。
這也是弱資質(zhì)地區(qū)的普遍困境。因為各地隱性債務(wù)金額以及化債進(jìn)展公開透明度有限，導(dǎo)致投資者評估各地化債效果時偏于保守，尤其會質(zhì)疑基本面薄弱地方政府資源和財力支持的可持續(xù)性。
貴州的化債方案一面世，也引發(fā)業(yè)界對于該模式可復(fù)制性的思考，其中的關(guān)鍵是能否獲得類似《國務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》（下稱“國發(fā)2號文”）和財政部《支持貴州加快提升財政治理能力奮力闖出高質(zhì)量發(fā)展新路的實施方案》的特殊政策支持。
孫浩認(rèn)為，在各省政府承擔(dān)化債最終責(zé)任的背景下，未來弱資質(zhì)地區(qū)也有可能獲得類似國發(fā)2號文的政策支持，以及部分金融資源協(xié)調(diào)。
不過，惠譽(yù)評級報告指出，貴州化債方案的特殊性還在于，當(dāng)?shù)爻峭豆_債敞口較低，僅占其城投企業(yè)總?cè)谫Y的21%，使得優(yōu)先考慮兌付公開債而非雙邊貸款安排更為可行。
李玉平認(rèn)為，城投轉(zhuǎn)型發(fā)展是最根本的解決方案，但城投的發(fā)展不可能一蹴而就，短期內(nèi)債務(wù)化解是為城投未來發(fā)展?fàn)幦r間和空間非常重要的方面。楊柳建議，地方政府拿出一個更長期和更綜合性的化債方案，包括配合一些更促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的具體規(guī)劃等，從而提振投資者對于區(qū)域的信心，是從長期角度解決城投公司債務(wù)的關(guān)鍵所在。
“不過好的方面是，我們看到多數(shù)城投的存量債務(wù)主要用途是資本開支，還是可以形成一定的有效資產(chǎn)?！睂O浩表示，從今年的調(diào)研交流來看，各個（城投）發(fā)行人仍在努力發(fā)債、加大基建投資力度、加快市場化轉(zhuǎn)型。
