地方政府平臺公司擔(dān)負(fù)著推進(jìn)城市建設(shè)和發(fā)展的職能，土地開發(fā)業(yè)務(wù)作為其支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重要資金來源，對平臺公司履行基礎(chǔ)建設(shè)職能，開展日常融資活動，都起到了重要的支撐作用。
面對國家關(guān)于土地政策的變化和平臺公司開展傳統(tǒng)的土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)不可持續(xù)的狀況，平臺公司在做地業(yè)務(wù)上如何繼續(xù)健康開展？傳統(tǒng)的做地業(yè)務(wù)和管理模式該如何調(diào)整？我們經(jīng)過對相關(guān)政策的研究和對平臺公司做地業(yè)務(wù)現(xiàn)狀分析，提出以下探索性的意見和建議，供大家交流和探討。
一、如何深化土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)
（一）推動一二級聯(lián)動開發(fā)
平臺公司可利用儲備土地資源和一級開發(fā)能力優(yōu)勢，進(jìn)行資源整合和招商合作，將土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)繼續(xù)延伸到房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，既負(fù)責(zé)前期的一級土地開發(fā)業(yè)務(wù)，也參與出讓環(huán)節(jié)拿地，在獲得土地使用權(quán)后進(jìn)行二級開發(fā)建設(shè)。這既避免因土地出讓的普遍延期造成新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的平穩(wěn)接續(xù)，又可以通過二級開發(fā)收益反哺一級開發(fā)。
（二）布局介入城市更新
國家已明確提出，“十四五”要加快實(shí)施城市更新行動，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造，積極擴(kuò)建新建停車場、充電樁，奠定了城市更新在“十四五”時(shí)期的重要地位。城市更新在某種意義上是過去棚戶區(qū)改造業(yè)務(wù)的延伸與升級，但賦予了更多城市文化和城市生態(tài)的內(nèi)涵提升。平臺公司參與城市更新具有一定的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)能力與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，應(yīng)加快布局和全方位介入，形成新的業(yè)務(wù)亮點(diǎn)和發(fā)展品牌。
二、如何拓展地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)
地產(chǎn)開發(fā)分為商業(yè)性地產(chǎn)開發(fā)與公益性項(xiàng)目建設(shè)。商業(yè)性地產(chǎn)開發(fā)從地產(chǎn)用途上主要為住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)三種，平臺公司可以通過公開市場“招拍掛”拿地，直接從事商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)；公益性項(xiàng)目建設(shè)主要是城投使用政府劃撥用地或公開市場拍得出讓地，進(jìn)行保障房、安置房項(xiàng)目建設(shè)。
（一）積極參與公益性項(xiàng)目建設(shè)
國家在“十四五”規(guī)劃中明確，要完善住房市場體系和住房保障體系，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡。在這樣的背景下，擴(kuò)大租賃住房的供給，尤其是保障性租賃住房的建設(shè)是各地政府的重要任務(wù)。
在住房保障作為地方政府主體責(zé)任的情況下，這一輪租賃住房的建設(shè)任務(wù)將轉(zhuǎn)移到地方政府平臺公司的身上。一方面，平臺公司作為國企，需擔(dān)當(dāng)責(zé)任，發(fā)揮自身在土地開發(fā)業(yè)務(wù)上積累的優(yōu)勢，參與保障性租賃住房、人才房、共有產(chǎn)權(quán)住房的開發(fā)建設(shè)，盤活存量土地，獲取穩(wěn)定租金收入。另一方面，平臺公司作為城市舊改項(xiàng)目的主體，在城市更新安置房、保障房等公益性項(xiàng)目承接上具有天然的優(yōu)勢。租賃住房建設(shè)在未來將成為平臺公司地產(chǎn)業(yè)務(wù)的核心內(nèi)容。
（二）拓展商業(yè)性地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)
1、自行開發(fā)建設(shè)或合作開發(fā)住宅地產(chǎn)
從事住宅開發(fā)的平臺公司類似于區(qū)域性小型房地產(chǎn)商，可依托其土地資源與土地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，自行開發(fā)建設(shè)或者與大型房地產(chǎn)商成立合資公司進(jìn)行開發(fā)商業(yè)性地產(chǎn)項(xiàng)目。隨著國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，以及房地產(chǎn)與旅游、養(yǎng)老、租賃等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，單一的住宅開發(fā)將逐漸走向“地產(chǎn)+X”的類別地產(chǎn)多元化開發(fā)模式，未來綜合性房地產(chǎn)開發(fā)已成為趨勢。
2、依托土地資金優(yōu)勢，發(fā)展商業(yè)地產(chǎn)
商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)模式是通過提高人流聚集程度和人流的有效需求來提高商業(yè)設(shè)施本身的房地價(jià)值和其所在地的地產(chǎn)價(jià)值來獲取利潤。平臺公司可憑借區(qū)域資源稟賦、較優(yōu)質(zhì)的土地資源、較強(qiáng)的融資能力，發(fā)展商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，在城市核心地段建設(shè)寫字樓、商場、酒店、商住公寓等物業(yè)，并持有資產(chǎn)，委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)作，推動商業(yè)房地產(chǎn)所在地產(chǎn)不斷升值，不斷做大國有資產(chǎn)。通過收取租金，經(jīng)營商業(yè)地產(chǎn)獲得持續(xù)的現(xiàn)金流。同時(shí)，還可通過發(fā)行REITs實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。
3、整合資源提升能力，向產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)轉(zhuǎn)型
產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)是以產(chǎn)業(yè)為依托，地產(chǎn)為載體，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈一體化的平臺，實(shí)現(xiàn)土地的整體開發(fā)與運(yùn)營的新型商業(yè)模式，也是一種整合資源、承載與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地產(chǎn)形態(tài)。產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)除土地一二級聯(lián)動開發(fā)之外，更加注重產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)孵化、招商引資等綜合能力。產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)開發(fā)類似于園區(qū)開發(fā)企業(yè)，招商引資、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、對園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供水熱電氣甚至金融服務(wù)，獲取廠房租金收入和其他服務(wù)收入。
平臺公司可在原有的土地開發(fā)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，憑借較高的區(qū)域資源稟賦、政府劃撥的地區(qū)優(yōu)質(zhì)的工商產(chǎn)業(yè)股權(quán)和良好的政企關(guān)系，提升產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、孵化、培育、招商實(shí)力，依托資源整合與拿地能力，推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)+土地+地產(chǎn)+運(yùn)營+招商+服務(wù)”的六位一體的模式，有條件地向產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)轉(zhuǎn)型。國內(nèi)較出名的是蘇州工業(yè)園模式，當(dāng)?shù)亓己玫漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、較強(qiáng)的招商引資能力、合理的園區(qū)規(guī)劃、高質(zhì)量的運(yùn)營服務(wù)，較高的地方政府施政能力、延續(xù)的政策都成為了成功打造蘇州工業(yè)園區(qū)不可缺少的因素。
（三）延伸地產(chǎn)服務(wù)板塊
作為地方政府平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，拓寬產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，已成為平臺公司需要重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。政府平臺公司需要在地產(chǎn)行業(yè)的延鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈方面，多做文章。不少地方的政府平臺公司業(yè)務(wù)大多涉及物業(yè)經(jīng)營和物業(yè)管理，與房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)相伴而行。這類物業(yè)經(jīng)營和管理業(yè)務(wù)以拆遷安置房、保障房的物業(yè)管理、政府性辦公大樓物業(yè)管理為主，同時(shí)涉及到商業(yè)街區(qū)、酒店物業(yè)等的管理和運(yùn)營以及“三供一業(yè)”物業(yè)接收改造的內(nèi)容。
物業(yè)行業(yè)主要收入來源于基礎(chǔ)服務(wù)，但增值服務(wù)可長期發(fā)力，為公司長遠(yuǎn)發(fā)展帶來收益。物業(yè)管理公司優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平帶來的品牌效應(yīng)可為業(yè)績增長提供有效背書，是物業(yè)公司實(shí)現(xiàn)長久發(fā)展的關(guān)鍵。平臺公司作為地方國企，可憑借在當(dāng)?shù)剌^強(qiáng)的信用、口碑，進(jìn)入物業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的投資開發(fā)，培養(yǎng)一批專業(yè)的高責(zé)任心的物業(yè)管理人員，實(shí)行規(guī)范化、專業(yè)化管理，著力提高管理水平的市場競爭力，樹立公司品牌。
三、如何突破平臺公司做地業(yè)務(wù)的瓶頸
我們知道，經(jīng)政府授權(quán)進(jìn)行土地一級開發(fā)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地或鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使得該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“熟地”出讓標(biāo)準(zhǔn)，再對“熟地”進(jìn)行有償出讓。待熟地有償出讓后的收入扣除必要的成本，作為平臺公司從事土地開發(fā)的收益，這已經(jīng)成為政府支持平臺公司的常規(guī)手段，也是傳統(tǒng)的平臺公司開展做地業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)動作。但是隨著土地政策的調(diào)整,平臺公司這樣的盈利模式已不可持續(xù)。
那么，如何突破地方政府平臺公司做地業(yè)務(wù)的瓶頸呢？我們認(rèn)為：
一是在土地出讓收入分配機(jī)制上，需要地方政府更加科學(xué)地做好財(cái)政預(yù)算的分配和安排。
首先，《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》已經(jīng)出臺，要求“十四五”期間，土地出讓收益的50%用于鄉(xiāng)村振興，這必然減少了政府可用于城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)資金來源，同時(shí)也大幅降低了平臺公司通過做地，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)收益的預(yù)期。
其次，自2022年1月1日起實(shí)施由財(cái)政部等四部門發(fā)布的《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》帶來一定影響。《通知》指出，將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。這對于通過公開市場“招拍掛”直接拿地的平臺公司而言，無疑對做地業(yè)務(wù)帶來的不確定性將大大增加，也將直接影響到企業(yè)的收益和現(xiàn)金流。
二是在土地供應(yīng)和運(yùn)作上，需要政府相關(guān)部門更加科學(xué)地控制好土地供應(yīng)節(jié)奏和規(guī)劃好業(yè)務(wù)運(yùn)作的流程。
由于土地新政的實(shí)施，土地供應(yīng)的節(jié)奏通常由政府相關(guān)部門把握，做地業(yè)務(wù)的回款由財(cái)政在預(yù)算中安排。如此，一個(gè)簡單的做地業(yè)務(wù)已經(jīng)參與到整個(gè)成熟土地開發(fā)和運(yùn)作的大循環(huán)中。從土地收儲、拆遷、熟化、上市掛牌到資金回籠整一套運(yùn)作流程、周期以及運(yùn)作收益，與過去傳統(tǒng)的做地業(yè)務(wù)相較，都發(fā)生了很大的變化，因此對平臺公司從事土地整理業(yè)務(wù)等帶來的收入與回款的波動性、風(fēng)險(xiǎn)性也同步增加。
因此，對于地方政府平臺公司而言，準(zhǔn)確理解和把握好國家有關(guān)土地政策，分析和研究土地財(cái)政變化后對于平臺公司從事做地業(yè)務(wù)的影響，加快延伸地產(chǎn)業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，采取行之有效的措施和手段非常重要。這方面也需要各有關(guān)城市建設(shè)開發(fā)相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家，共同研究和解決。
